נפגעי פוליו

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
 

בפני: כבוד השופט א' א' לוי
כבוד השופטת א' חיות
כבוד השופט י' דנציגר
העותרים: 1.

נגד
המשיב: המוסד לביטוח לאומי
עתירה למתן צו על תנאי
 

פסק-דין

השופט י' דנציגר:
העותרים בעתירה שלפנינו, חולים במחלת הפוליו, אשר חלו במחלה בשטח ארץ ישראל טרם הקמת המדינה, מבקשים כי נקבע כי הם זכאים לקבל פיצוי בהתאם לקבוע בחוק פיצוי לנפגעי פוליו, התשס"ז-2007.
רקע עובדתי
1.ביום 19.3.2007 התקבל בכנסת חוק פיצוי לנפגעי פוליו, התשס"ז-2007 (להלן: החוק), על פיו זכאים "נפגעי פוליו" כהגדרתם בסעיף 2 לחוק, לפיצוי חד פעמי ולקצבה חודשית. הפיצוי החד פעמי הינו בשיעור הנע בין 50,000 ש"ח ל-120,000 ש"ח (בהתאם לאחוזי הנכות שנקבעו לנפגע). הקצבה החודשית או המענק במקומה, הינם בשיעורים הקבועים בסעיף 4 לחוק.
2.סעיף 1 לחוק קובע כי מטרת החוק הינה:
"...לפצות את נפגעי הפוליו שלקו בישראל במחלת שיתוק ילדים ובכך לבטא את מחויבותה של מדינת ישראל כלפיהם".
"נפגע פוליו" על פי הוראת סעיף 2 לחוק הינו:
"תושב ישראל שלקה בישראל במחלת שיתוק ילדים ושרופא מוסמך או ועדה רפואית לעררים כאמור בסעיף 7 קבעו כי נגרמה לו נכות עקב אותה מחלה".
"תושב ישראל" על פי הוראת סעיף 2 לחוק הינו:
"מי שהוא תושב ישראל או תושב ישראל באזור לעניין חוק הביטוח הלאומי, וכל עוד הוא תושב כאמור".
3.נוכח חקיקתו של החוק פרסם המשיב 1 (להלן: המוסד לביטוח לאומי) הודעה לפיה:
"... תושבי ישראל, שלקו בישראל במחלת שיתוק ילדים מ-14.5.1948 ואילך, ונגרמה להם נכות עקב המחלה- עשויים להיות זכאים לפיצוי חד-פעמי וכן לקצבה חודשית או מענק במקום הקצבה, בהתאם לאחוזי הנכות שנקבעו להם".
עינינו הרואות, על פי פרסום המוסד לביטוח לאומי, חולי פוליו הזכאים להטבות על פי החוק, הינם חולים אשר נולדו בישראל מיום הקמת המדינה, קרי יום ה-14.5.1948. יש לציין, כי גם בטפסי המוסד לביטוח לאומי, אשר באמצעותם מוגשת בקשת החולה במחלת הפוליו לפיצוי ולקצבה, נדרש החולה לציין כי חלה במחלת הפוליו לאחר קום המדינה, וזאת כתנאי מקדמי להגשת הטופס ולקבלת הפיצוי.
4.העותרים בעתירה שלפנינו, הינם תושבי מדינת ישראל אשר לקו במחלת הפוליו בהיותם בשטח ארץ ישראל לפני קום המדינה. העותרים אף מציינים בעתירתם כי בתעודת הזהות שלהם נרשם כי מקום לידתם הינו בישראל. עוד נציין, כי העותרים קיבלו טיפולים רפואיים עוד בטרם הוקמה המדינה, אצל רופאים יהודים במוסדות היישוב היהודי, ולאחר קום המדינה המשיכו לקבל טיפולים ולעיתים אף אצל אותם רופאים. לטענת העותרים, הטיפולים שקיבלו, ברובם, לא היו ראויים כאשר לטענתם אף בחלק מהמקרים הם שימשו לטענתם כ"שפני ניסיון בצורת הטיפול, הניתוחים, והפיזיותרפיה אשר קיבלו".
5.תביעתם של העותרים לפיצוי על פי החוק נדחתה על ידי המוסד לביטוח לאומי, שכן, לטענת המוסד לביטוח לאומי, לא חלו העותרים במחלת הפוליו "בישראל".
הטענות בעתירה
6.העתירה שלפנינו מתמקדת בשאלה מרכזית אחת והיא: מהו הפירוש שיש ליתן למילה "בישראל" על פי החוק. לטענת העותרים המילה "בישראל" מתייחסת לשטח הגיאוגרפי של ישראל ולא למעמדה הפוליטי, מאחר ואין החוק נוקט במילים "מדינת ישראל". על פי הנטען, לשון החוק ברורה ולו רצה המחוקק להבדיל ולהוציא מתחולת החוק חלק מהחולים ולהתנות את קבלת הפיצוי רק לחולים שחלו במחלת הפוליו בישראל לאחר קום המדינה, היה הדבר נאמר במפורש. כחיזוק לטענתם זו טוענים העותרים כי בסעיף המטרה של החוק מופיעים שני ביטויים שונים: "בישראל" ו"מדינת ישראל", כאשר סעיף המטרה קובע כי הפיצוי יוענק למי שחלה בפוליו בישראל, כביטוי למחויבותה של מדינת ישראל. לטענת העותרים, כאשר באותו חוק (ולמעשה באותו סעיף) מופיעים שני ביטויים שונים, חזקה שהמחוקק התכוון למשמעויות שונות כאשר בחר להשתמש בכל אחד מן הביטויים. כתמיכה לטענתם זו ציינו העותרים שורה של חוקים מהם נלמד, לטענתם, כי כאשר המחוקק היה מעוניין לבצע הבחנה בין התקופה שלפני הקמת המדינה לתקופה שלאחריה, או כאשר ביקש ליתן משמעות גיאוגרפית למילה "ישראל", הוא עשה זאת מפורשות בחוק.
7.עוד נטען, כי על כוונת המחוקק ניתן ללמוד מהצעת החוק [הצעת חוק הטבות לנפגעי פוליו, התשס"ו-2005 (להלן: הצעת החוק)] ומדברי ההסבר, כאשר לטענת העותרים, בהצעת החוק לא נכללה התייחסות למעמדה המשפטי של מדינת ישראל. על פי הנטען, הצעת החוק ביקשה להבחין בין מי שלקה במחלת הפוליו בישראל לבין מי שלקה בה מחוץ לישראל, דהיינו הבחנה גיאוגרפית ולא הבחנה שעניינה מעמדה המשפטי של ישראל. בהמשך מפנים העותרים להצעת חוק פיצוי נפגעי פוליו (תיקון - נפגעים שנולדו מחוץ לישראל), התשס"ז-2007 (להלן: הצעת החוק משנת 2007) במסגרתה הועלתה הצעה לתקן את החוק על ידי השמטת המילה "בישראל" וזאת על מנת לאפשר לתושבי ישראל שחלו במחלת הפוליו מחוץ לארץ לקבל את הפיצוי המוענק על ידי החוק. לטענת העותרים הצעת חוק זו, אשר מבחינה למעשה בין חולים שחלו במחלת הפוליו בישראל ובין אלו שחלו בה מחוץ לישראל (ולאחר מכן עלו לארץ), תומכת בפרשנות המוצעת על ידם, מאחר וברור לכל שאלו שחיו בארץ ישראל לפני קום המדינה "לא עלו" אליה לאחר קום המדינה ולפיכך מתחייבת המסקנה כי הם נכללים בגדר החוק.
8.העותרים מוספים וטוענים כי אינדיקציה נוספת התומכת בפרשנות המוצעת על ידם ניתן למצוא במכתבו מיום 30.9.2007 של חבר הכנסת רן כהן, אשר היה חבר בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות (להלן: הוועדה) וליווה את הליך החקיקה, לשר הרווחה, יצחק הרצוג. במכתבו מציין חבר הכנסת רן כהן כי לא היה ויכוח בוועדה על כך שהחוק יחול על חולי פוליו שנולדו וחלו בישראל וכי הוא אינו זוכר תנאי המתנה את קבלת הפיצוי רק לחולים שנולדו בישראל לאחר קום המדינה. חבר הכנסת רן כהן סיים את מכתבו לשר הרווחה, בבקשה כי זה האחרון יורה למוסד לביטוח לאומי לשלם את הפיצויים המגיעים על פי החוק לכלל החולים שלקו במחלה בישראל, ללא אפליה.
9.מכתב נוסף אליו מפנים העותרים, אשר לטענתם מחזק אף הוא את הפרשנות המוצעת על ידם, הינו מכתב מיום 22.10.2007 שנשלח על ידי חבר הכנסת דוד טל למנכ"ל המוסד לביטוח לאומי. במכתבו הביע חבר הכנסת דוד טל פליאה על דרך פרשנותו של החוק על ידי המוסד לביטוח לאומי, פרשנות לפיה, כאמור, רק מי שחלה במחלת הפוליו
לאחר קום המדינה זכאי לפיצויים מכוח החוק. חבר הכנסת דוד טל ציין כי פרשנות זו של המוסד לביטוח לאומי לא הועלתה, אף לא במרומז, במהלך הכנת הצעת החוק והיא אף אינה מופיעה מפורשות בחוק. לגישתו של חבר הכנסת דוד טל, פרשנות המוסד לביטוח לאומי אינה עומדת בקנה אחד עם כוונת המחוקק, אשר ביקש להוציא מתחולתו של החוק רק חולים שחלו במחלת הפוליו מחוץ לישראל. העותרים מוסיפים ומציינים כי גם חבר הכנסת דוד רותם פנה ביום 9.10.2007 למנכ"ל המוסד לביטוח לאומי וציין כי כוונת המחוקק היתה להחיל את החוק לגבי כל מי שחלה במחלה בישראל, הן לאחר קום המדינה והן בטרם הקמתה.
10.עוד טוענים העותרים, כי פרשנותו של המוסד לביטוח לאומי מהווה חריגה מסמכות, שכן כוונת המחוקק ברורה ואילו פרשנותו של המוסד לביטוח לאומי לא הועלתה במהלך הכנת הצעת החוק. כן נטען, כי על המוסד לביטוח לאומי ליתן לחוק פרשנות המגשימה את תכליתו שהיא מתן הטבות סוציאליות לנפגעי מחלת הפוליו ללא אבחנה ובלבד שיהיו תושבי ישראל שחלו במחלה בישראל.
11.טענה נוספת שמעלים העותרים עוסקת בגודל הקבוצה של חולי הפוליו אשר חלו במחלה בארץ ישראל בימים שלפני קום המדינה. על פי הנטען, מדובר בקבוצה מצומצמת ביותר המונה כ-50 איש לכל היותר. לפיכך, נטען כי הנזק אשר עלול להיגרם לקופת המדינה הינו מזערי ובטל בשישים לעומת הנזק ועוגמת הנפש שיגרמו לעותרים אם לא יקבלו את הפיצוי המעוגן בחוק.
12.בהמשך, טוענים העותרים כי בפרשנות שמעניק המוסד לביטוח לאומי לחוק הוא יוצר אפליה קשה בין העותרים ודומיהם לבין חולי פוליו שחלו במחלה לאחר קום המדינה. לטענתם, מדיניות זו של המוסד לביטוח לאומי מהווה פגיעה בכבודם ונוגדת את האמור בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
13.טענה חלופית, אשר עוסקת אף היא בנושא השוויון, הינה הטענה לפיה, גם אם פרשנות המוסד לביטוח לאומי לחוק ראויה, הרי שהחוק פוגע בעיקרון השוויון המעוגן בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולפיכך הוא אינו חוקתי. לטענת העותרים, הם אינם שונים מחולי פוליו אשר חלו במחלה לאחר קום המדינה ועל כן ראויים הם ליחס שווה ולפיצוי זהה.
14.בהתייחס לשאלת סמכותו של בית משפט זה, בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק, לדון בעתירה, טוענים העותרים כי אלו מביניהם אשר פנו למוסד לביטוח לאומי לקבלת הפיצוי האמור בחוק, נתקלו בסירוב והופנו לוועדה רפואית לעררים. לטענת העותרים, הוועדה הרפואית לעררים מורכבת מרופאים שתפקידם על פי חוק, הינו לדון ולהכריע בסוגיות רפואיות ובריאותיות ומשכך אין בסמכותה של הוועדה הרפואית ואף אין ביכולתה ליתן משמעות זו או אחרת למילה "בישראל", מאחר ומדובר בשאלה משפטית. מעבר לכך, נטען כי הוועדה הרפואית לעררים שואבת את סמכותה מהמוסד לביטוח לאומי ועל כן אינה יכולה לסטות מפירושו של המוסד לביטוח לאומי לחוק.
15.עוד נטען בהקשר זה, כי הסעד המבוקש בעתירה עניינו כאמור החלת החוק גם על חולים אשר חלו במחלת הפוליו בשטח ארץ ישראל לפני קום המדינה, סעד אשר אינו מצוי בגדר סמכותה של הוועדה הרפואית לעררים. לבסוף, מזכירים העותרים את הטענה החלופית שהועלתה על ידם וטוענים כי מאחר והסעד אותו הם מבקשים הינו בטלות החוק, הרי שאין הוא מצוי בגדר סמכותם של בית הדין האזורי לעבודה והועדה הרפואית לעררים ולפיכך דינה של טענה זו להתברר בבית משפט זה.
בקשת הכנסת למחיקה מן ההליך
16.זהו המקום להעיר כי במקור הוגשה העתירה גם כנגד הכנסת, אולם, ביום 14.2.2008 הגישה הכנסת בקשה למחיקתה מן ההליך. בבקשתה ציינה הכנסת כי אין היא רואה מקום להגיש עמדה מטעמה. יוער כי באי כוח הצדדים לא התנגדו לבקשה. בהמשך הדברים, הוסיפה הכנסת וטענה כי מעיון בפרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו בוועדה בכנסת, עולה כי השאלה נשוא העתירה, קרי האם החוק צריך לחול גם על חולי פוליו שחלו במחלה בשטח ישראל לפני הקמת המדינה, לא נדונה באופן מפורש. להשלמת התמונה ציינה הכנסת, כי מאז חקיקתו של החוק הונחו על שולחן הכנסת מספר הצעות חוק שנועדו להרחיב את תחולתו של החוק הן לגבי חולים שחלו במחלת הפוליו מחוץ לארץ ועלו ארצה לאחר מכן והן לגבי חולים שלקו במחלה בשטח ישראל טרם הקמת המדינה. יחד עם זאת, הכנסת ציינה בבקשתה כי "הצעות אלה טרם אושרו בדיון מוקדם".
17.ביום 17.2.2008 הורה השופט ח' מלצר על מחיקתה של הכנסת מן העתירה.
תגובת המוסד לביטוח לאומי
18.ביום 27.2.2008 התקבלת תגובת המוסד לביטוח לאומי לעתירה. בפתח הדברים טען המוסד לביטוח לאומי כי דין העתירה להידחות על הסף בשל אי מיצוי הליכים על ידי העותרים וכן בשל קיומו של סעד חלופי. על פי הנטען, העותרים שבקשתם נדחתה על ידי המוסד לביטוח לאומי היו רשאים לערער על קביעה זו לפני ועדת ערר, ובהמשך לפתוח בהליכים במערכת בתי הדין לעבודה.
19.לגופו של עניין, נטען כי יש לדחות את הפרשנות המוצעת על ידי העותרים לחוק. לגישתו של המוסד לביטוח לאומי, הפרשנות הראויה לחוק הינה פרשנות המגבילה את תחולתו של החוק לגבולותיה של מדינת ישראל לא רק מבחינה
טריטוריאלית אלא גם מבחינת קיום ישותה של המדינה. הגבלת אחריות המדינה למי שלקו במחלת הפוליו במדינת ישראל היא פועל יוצא של אחריות המדינה למעשיה או מחדליה. קבלת הפרשנות המוצעת על ידי העותרים משמעותה, לטענת המוסד לביטוח לאומי, כי מדינת ישראל לוקחת על עצמה אחריות גם בגין מעשים או מחדלים של ממשלת פלשתינה (א"י), ויתרה מכך, בשל מעשים או מחדלים של מדינות אחרות - ירדן וסוריה בתקופות שבהן שתיהן היו מדינות אויב. לפיכך, נטען כי פרשנותם של העותרים משמעותה כי לא רק אנשים שנולדו טרם הקמת המדינה, בתחום שנכלל לאחר מכן בגבולותיה של מדינת ישראל, זכאים לפיצוי, אלא גם מי שנולדו בתחום שנכלל מאוחר יותר בגבולותיה הגיאוגרפים של מדינת ישראל, קרי אזור מזרח ירושלים ורמת הגולן. משכך, טוען המוסד לביטוח לאומי כי משמעות הדבר כי אין מדובר בעתירה שעניינה במספר מצומצם של חולים אלא בקבוצה רחבה של חולים.
20.המוסד לביטוח לאומי מוסיף וטוען כי אין בפרשנותו משום אפליה, שכן למדינה אין חובה לקחת על עצמה בחוק אחריות לאירועים שקדמו להקמתה ולפיכך, ההבחנה בין מי שחלו במחלת הפוליו בישראל לפני הקמת המדינה לבין מי שחלו במחלה לאחר קום המדינה, היא בגדר הבחנה מותרת. בהקשר זה מוסיף המוסד לביטוח לאומי וטוען, כי ברור לכל שמדינת ישראל אינה חליפתו של השלטון המנדטורי וכי במקרים בהם רצתה המדינה להעניק זכויות בגין אירועים שהתרחשו לפני קום המדינה ואף מחוץ לה, הדבר נעשה במפורש.
21.בהתייחס לכך שרישום מקום לידתם של העותרים על פי מרשם האוכלוסין הינו בישראל, נטען כי הרישום נעשה מכוח תקנות שעת חירום (רישום תושבים), התש"ח-1948 שהותקנו מכוח פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948 אשר קובעת כי כל מקום בו נאמר בחוק "פלשתינה (א"י)" ייקרא "ישראל". התוצאה המעשית של הוראות אלה, הינה שמי שנולד ב"פלשתינה (א"י)" רשם עצמו כמי שנולד בישראל. אולם על פי הנטען, אין ברישום מקום הלידה במרשם האוכלוסין, כדי לשנות את המצב המשפטי הנכון - כל מי שנולד לפני קום המדינה בשטח שהפך מאוחר יותר לשטח מדינת ישראל, "נולד בארץ ישראל אך לא בישראל, היא מדינת ישראל".
22.עוד נטען, כי הפרשנות שמעניק המוסד לביטוח לאומי לחוק תואמת גם את הגישה שהוצגה במהלך הדיונים על החוק בוועדה בכנסת ולפיה מדינת ישראל אחראית בשל מעשיה או מחדליה לנזקים שנגרמו למי שחלו במחלה בעת קיומה של המדינה. מעבר לכך, טוען המוסד לביטוח לאומי, כי לכנסת הוגשו הצעות חוק נוספות בהן הוצע במפורש לקבוע כי הפיצוי יינתן גם למי שחלו במחלה לפני קום המדינה. על פי הנטען, הצעות אלה לא אומצו. בהקשר זה אף נטען, כי אין ללמוד על כוונת המחוקק ופרשנות הביטוי "בישראל" מדברי חברי הכנסת שצורפו לעתירה (בתצהיר ובמכתבים). כוונת המחוקק, כך נטען, נלמדת מנוסח החוק המבטא את תכליתו. לבסוף מציין המוסד לביטוח לאומי, כי לאחר הגשת העתירה, ביום 28.1.2008, הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פיצוי לנפגעי פוליו (תיקון-נפגע פוליו שלקה במחלת הפוליו לפני קום המדינה), התשס"ח-2008 (להלן: הצעת החוק משנת 2008). המוסד לביטוח לאומי טוען כי רק אם תהפוך הצעת חוק זו לחוק, יחול חוק הפוליו על העותרים ועל כל מי שלקו במחלת הפוליו בישראל קודם להקמת המדינה.
תגובת היועץ המשפטי לממשלה
23.ביום 15.2.2009 הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליך וצורפה עמדתו בעניין נשוא העתירה. היועץ המשפטי לממשלה סבור כי דין העתירה להידחות, הן על הסף והן לגופה. על העתירה להידחות על הסף שכן על פי הנטען, במקרה דנן קיים לעותרים סעד חלופי בדמות פנייה לבית הדין האזורי לעבודה בהגשת ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים. עותרים שטרם פנו לוועדת העררים, נטען כלפיהם כי לא מיצו הליכים ולו בשל כך, לטענת היועץ המשפטי לממשלה, יש לדחות את עתירתם. בהקשר זה, מוסיף היועץ המשפטי לממשלה וטוען כי בתי הדין האזוריים לעבודה דנו ודנים כבר כעת בעניין נשוא העתירה ופסקי הדין שניתנו על ידם, אישרו את הפרשנות לפיה החוק לא התכוון להעניק פיצוי לנפגעי מחלת הפוליו אשר חלו במחלה מחוץ לישראל או בארץ ישראל לפני הקמת המדינה.
24.לגופו של עניין, טוען היועץ המשפטי לממשלה, כי החוק נשוא העתירה הינו חוק פיצוי, דהיינו כי נקודת המוצא של החוק הינה אחריותה של המדינה על מעשים ומחדלים בהם נקטה אגב ההתמודדות עם התפרצות מחלת הפוליו בתחומיה ועל הנזקים שנגרמו לנפגעי הפוליו בעטיים. לפיכך, נטען כי מטבע הדברים אחריות המדינה יכולה להיות אך ורק בגין מעשים או מחדלים שאירעו בתקופת קיומה של המדינה ולא קודם לכן. לטענת היועץ המשפטי לממשלה, כל עוד המחוקק לא הטיל במפורש על המדינה אחריות בגין מעשים או מחדלים שאירעו עובר להקמתה, אין כל בסיס לפירוש המוצע על ידי העותרים.
25.בנוסף, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי מההיסטוריה של חקיקתו של החוק נלמד כי תחולתו של החוק כוונה אך ורק לחולים שלקו במחלה בשטח ישראל לאחר הקמת המדינה. בהקשר זה מציין היועץ המשפטי לממשלה, כי עוד בשלב בו התקיימו דיונים בהצעת החוק בוועדה, התנגדו המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז והממשלה להצעת החוק. בסופו של יום, נטען כי החוק שנחקק שונה בנוסחו מהצעות החוק השונות, כאשר בנוסח הסופי באו לידי ביטוי הערות שהועלו על ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, במכתבים שנשלחו ליושב ראש הוועדה ביום 5.2.2007 וביום 17.2.2007. באותם מכתבים נכתב כי הצעת החוק מעלה חשש מפני "חקיקת מחלות" דבר היוצר מצב בו מוקצים משאבים לאנשים עם מוגבלות בהתאם ליכולתם ליזום חקיקה לטובתם ולא בהתאם לאמות מידה רפואיות, תפקודיות או סוציו-אקונומיות. לגישתה של מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, כפי שזו באה לידי ביטוי באותם מכתבים, האמצעים אותם יש לנקוט על מנת להקטין חשש זה הם באמצעות קביעה שהחוק יהיה:
"חוק פיצוי ולא חוק הטבות"; "החוק יחול רק על נפגעי פוליו שחלו במחלה בישראל, ולא על כל חולה פוליו" ולבסוף כי "לחוק יהיה 'סעיף מטרה' שיבהיר שמדובר בחוק הנובע מאחריות המדינה". על פי הנטען, הגבלת מתן הפיצוי לפי החוק רק למי שחלו במחלה במדינת ישראל, נכללה בסופו של יום בחוק ובעקבות הערות משרד המשפטים. עוד נטען, כי בפני הכנסת הונחו, לפני חקיקת החוק, הצעות חוק נוספות בעניין נשוא העתירה, לרבות הצעות שכללו הוראות מפורשות שעניינן פיצוי גם למי שחלה במחלה בארץ ישראל לפני קום המדינה, אולם הצעות אלה לא אומצו על ידי הכנסת. לפיכך, לגישת היועץ המשפטי לממשלה החוק מכיר והתכוון להכיר בזכות לפיצוי רק כלפי חולים שחלו במחלת הפוליו במדינת ישראל, קרי לא בארץ ישראל ולא לפני קום המדינה.
26.עוד מוסיף היועץ המשפטי לממשלה וטוען, כי הפניית העותרים להצעות חוק פרטיות, מאוחרות לחקיקת החוק, אשר בגדרן מוצע לשלם פיצויים גם לחולים שלקו במחלה מחוץ למדינת ישראל, או עובר למועד הקמתה, לא תומכות בעמדתם של העותרים. נטען כי ההפך הוא הנכון, מאחר ודווקא הטענה כי קיימת כעת הצעת חוק המבקשת לתקן את החקיקה ולהביא לשינוי המצב הקיים, מלמדת כי החוק בנוסחו הנוכחי אינו מאפשר ולא נועד ליתן פיצוי לחולי פוליו אשר חלו במחלה עובר להקמת המדינה. מעבר לכך, נטען כי העובדה שהצעות החוק הנזכרות הוגשו לאחר חקיקת החוק, מלמדת כי המישור הפרלמנטארי הוא המישור הראוי שבו על העותרים לנסות ולפעול ולא באמצעות עתירה לבית משפט זה.
27.בהמשך, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי כאשר ביקש המחוקק להעניק זכויות בגין אירועים שהתרחשו בארץ ישראל (או מחוצה לה) בתקופת ממשלת פלשתינה (א"י), הדברים נעשו בלשון מפורשת, במסגרת החקיקה הראשית. בהקשר זה אף נטען, כי בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, מדינת ישראל אינה יורשת או חליפה של ארץ ישראל המנדטורית, והיא אינה אחראית על חובות או מעשים שאירעו בתקופת ממשלת המנדט. במקרה דנן, נטען, כי משעה שהחוק הינו חוק פיצוי, המבוסס על אחריות המדינה, אחריות זו יכולה להשתרע רק על גבולותיה של המדינה כישות מדינית ריבונית, אלא אם נקבע אחרת בחוק, במפורש. כמו כן נטען, כי בתי החולים שפעלו בשעתו בפלשתינה (א"י) לא היו מוסדות של "המדינה שבדרך", כי אם התארגנויות רופאים מקצועיים או התארגנויות במסגרת ארגוני פועלים.
28.בהתייחס לטענת העותרים לפיה הקבוצה עליה מבוקש להחיל את החוק הינה קבוצה מצומצמת ומוגדרת, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי מהנתונים שנמסרו על ידי המוסד לביטוח לאומי עולה כי מספר התובעים הפוטנציאליים הינו גבוה מהנתונים שנמסרו על ידי העותרים. על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, נכון לחודש ספטמבר 2008 נדחו מעל 200 תביעות שהוגשו על פי החוק, מן הטעם שהפונים לא חלו במחלת הפוליו בישראל. כן נטען, כי חלק גדול מן הפונים הפוטנציאליים כלל לא הגישו עד כה תביעות וזאת בשל הודעת המוסד לביטוח לאומי לפיה כאמור, רק מי שחלה בפוליו בישראל לאחר קום המדינה יכול להגיש תביעה על פי החוק. לבסוף, חוזר היועץ המשפטי לממשלה וטוען כי פרשנות גיאוגרפית של המנוח "בישראל" משמעותה כאמור החלת ההסדרים הקבועים בחוק גם על תושבי ישראל אשר חלו במחלת הפוליו בשטח שהיה בעבר תחת ריבונות ירדן או סוריה והיום הוא תחת ריבונותה של מדינת ישראל (קרי - רמת הגולן ומזרח ירושלים). עניין זה, כך נטען, עמד גם לנגד עיניהם של חברי הכנסת בעת הדיונים בהצעת החוק. לאור האמור, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי מדובר בחוק בעל משמעות תקציבית והוא אינו יכול להתפרש במנותק משיקולי התקציב.
29.לבסוף, בהתייחס לטענת העותרים לפיה החוק הינו מפלה ופוגע בכבודם, הרי שלגישת היועץ המשפטי לממשלה דין טענה זו להידחות. על פי הנטען, ההבחנה בין חולים שחלו במחלת הפוליו לאחר קום המדינה לאלה שחלו במחלה לפני הקמתה, הינה הבחנה מותרת הנגזרת מתכלית החוק. עוד נטען, כי דווקא פרשנותם של העותרים תוביל להפליה ולחוסר שוויון מאחר ומשמעותה הענקת הטבות לסוג מסוים של נפגעים ללא זיקה לאחריות המדינה לפגיעותיהם, דבר המוביל להפליה מול נפגעים במחלות אחרות אשר אינם זוכים לפיצוי.
תגובת העותרים
30.תגובת העותרים לעמדת המוסד לביטוח לאומי ולעמדת היועץ המשפטי לממשלה הוגשה ביום 17.3.2009. בתגובתם טוענים העותרים כי בדיונים שהתקיימו בוועדות בכנסת ובמליאה לא צויין ולו פעם אחת כי אין להחיל את החוק על אלו שחלו במחלת הפוליו בישראל בתקופה שלפני הקמת המדינה והדיונים עסקו אך ורק בשאלה אם יש מקום להחיל את החוק על חולים שחלו במחלת הפוליו מחוץ לארץ. בהקשר זה, העותרים אף מפנים לדברים שנכתבו בבקשה שהגישה הכנסת לבית משפט זה למחיקתה מההליך, בה צויין, כי העניין נשוא העתירה, לא נדון בוועדות בכנסת וכי ההבחנה היחידה אשר הועלתה בוועדות היתה לגבי חולים שחלו במחלת הפוליו מחוץ לישראל. העותרים חוזרים ומציינים כי חלו במחלת הפוליו על אדמת ישראל, הם מציינים כי הוריהם היו חלוצים אשר הקימו את המדינה, יישבו אותה ואף הקריבו את חייהם למענה. הם שבים ומציינים כי עם הקמת המדינה הם קיבלו תושבות ואזרחות וכי הניסיון להוציאם מגדר תחולת החוק אינו ראוי.
31.בהמשך, סוקרים העותרים את התפתחות מערכת הבריאות בישראל, מתקופת המנדט, כאשר לטענתם עם סיום המנדט הבריטי והקמת המדינה הוקם משרד הבריאות, אשר ירש את המחלקה המנדטורית לבריאות, את בתי החולים, המרפאות, הרופאים ולמעשה היה ממשיך של המנדט לעניין זה. העותרים טוענים כי נוצר מצב, שהם, אשר חלו במחלת הפוליו בישראל לפני הקמת המדינה, טופלו בבתי חולים ועל ידי רופאים שהמשיכו לטפל בהם גם לאחר הקמת המדינה באותו אופן, באותן שיטות טיפול ובאותם המקומות. בהקשר זה אף נטען, כי המסגרת החוקית לפעילות מערכת הבריאות בישראל מתחילה עם פקודת בריאות העם, 1940 אשר הינה חקיקה מנדטורית המהווה את
דבר החקיקה המרכזי המסדיר את פעולת מערכת הבריאות בישראל.
32.העותרים מוסיפים וטוענים כי יש לדחות את טענת היועץ המשפטי לממשלה לפיה הצעות החוק שהוגשו לאחר חקיקת החוק מלמדות כי אין החוק חל על חולים אשר חלו במחלת הפוליו לפני הקמת המדינה. על פי הנטען, רק לאחר חקיקת החוק ולאחר שהתברר למחוקק כי המוסד לביטוח לאומי מפרש את החוק באופן שגוי מכוונתו, ועל מנת לנסות ולתקן את העוולה באופן מהיר, הוצע תיקון לחוק לעניין חולי הפוליו שחלו במחלה טרם הקמת המדינה.
33.עוד נטען, כי פסקי הדין של בתי הדין האזוריים לעבודה, אליהם הפנה היועץ המשפטי לממשלה, אינם רלוונטיים לעתירה. לטענתם, אחד מפסקי הדין עוסק בתושבת רמת הגולן אשר חלתה במחלת הפוליו בשנת 1961, קרי לאחר קום המדינה, ומעבר לכך בתקופה בה היתה רמת הגולן חלק מריבונות סוריה ולכן אין מקום להשוות בין עניינה לבין העתירה הנוכחית. העותרים מסכימים כי יש מקום להבחין בין אלו הזכאים להיכנס בגדרי החוק על פי כוונת המחוקק, מאחר וחלו בישראל טרם הקמתה ועם הקמתה הפכו מיידית לתושבים ואזרחים, לבין אלו שחלו לאחר הקמת המדינה בשטחי מדינות אחרות ואינם נכנסים בגדרי החוק.
פסק הדין השני, כך נטען, מתייחס לאדם אשר חלה במחלת הפוליו בלוב ועלה לישראל בשנת 1955, ולפיכך פסק דין זה אינו רלוונטי מאחר ואין מחלוקת שכוונת המחוקק היתה להוציא מגדר תחולת החוק את מי שחלה במחלת הפוליו מחוץ לארץ ועלה לארץ בעודו חולה. זהו, כאמור, אינו המצב לגבי העותרים. בין כך ובין כך, נטען כי לבית משפט זה סמכות לדון בנושא לאור ההלכה הקובעת כי אף אם קיימת סמכות בעניין לבית משפט או בית דין נוסף, אין בדבר כדי לשלול את סמכותו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.
34.העותרים מוסיפים וטוענים כי היועץ המשפטי לממשלה מלכתחילה היה נגד אישורו של החוק, כמו גם המוסד לביטוח לאומי. החוק אושר בסופו של יום בניגוד וחרף התנגדות היועץ המשפטי לממשלה, ולטענת העותרים על אף שכיום החוק ברור, השפה פשוטה והפרשנות ברורה, מנסה היועץ המשפטי לממשלה בשיתוף עם המוסד לביטוח לאומי לצמצם את יריעתו של החוק ככל שניתן ולנשל את העותרים מזכאותם לקבל את ההטבות המוענקות לחולי הפוליו.
35.עוד נטען, כי בענייננו מדובר בחוק חברתי וסוציאלי ולחוקים מסוג זה יש ליתן פירוש מרחיב.
36.טענה נוספת שמעלים העותרים עניינה אחריות המדינה. בעניין זה נטען, כי אחריות המדינה נובעת בין היתר, גם מהטיפולים הכושלים שהוענקו לחולי הפוליו אשר גרמו לנזקים חמורים ובלתי הפיכים. העותרים טוענים כי הם עברו את רובם המכריע של הטיפולים במדינת ישראל לאחר הקמתה ועקב הטיפולים הכושלים מצבם הורע. לטענתם, הם לא קיבלו טיפול ראוי ועל כן על פי החוק המדינה לוקחת אחריות, בין היתר, על טיפולים כושלים אלו. בעניין זה מוסיפים העותרים וטוענים כי החוק מגדיר חולה פוליו גם כמי שמחלתו הוחמרה. על פי הנטען, רבים מן העותרים אשר לקו במחלת הפוליו בשטח מדינת ישראל טרם הקמתה, סובלים מהחמרה מאוחרת של המחלה, אשר התרחשה לאחר קום המדינה.
37.העותרים טוענים כי על פי הנתונים שברשותם מספר חולי הפוליו אשר חלו במחלה בישראל בטרם הקמת המדינה עומד על 50 איש בלבד. לטענתם אם המוסד לביטוח לאומי מתנגד לנתונים אלו, עליו למסור נתונים מדויקים אשר נמצאים ברשותו. טענתו של היועץ המשפטי לממשלה לפיה נכון לחודש ספטמבר 2008 נדחו כ-200 תביעות אשר הוגשו למוסד לביטוח לאומי מן הטעם שהפונים "לא חלו בישראל", אינה מלמדת כי כל 200 התביעות הינן רלוונטיות שכן סביר להניח שחלק מן התביעות הינן של אנשים אשר חלו במחלת הפוליו מחוץ לישראל, טרם עלייתם, וחלק אחר של התביעות הינו של אנשים אשר חלו במחלה בשטחים שאומנם כיום מהווים חלק ממדינת ישראל, אולם בעבר היו תחת ריבונות זרה. בהתייחס לשיקול התקציבי, נטען כי כוונת המחוקק היתה ליתן את הפיצוי גם לחולי פוליו אשר חלו במחלה בישראל טרם הקמת המדינה ובהתאם לכך ניתן תקציב.
38.לבסוף, בהתייחס לטענת המשיבים בדבר קיומו של סעד חלופי בדמות פניה לבית הדין האזורי לעבודה, נטען כי הם לא יכולים כלל להגיש תביעה למוסד לביטוח לאומי מאחר ותנאי מקדים בטופס התביעה הוא כאמור, שהחולה חלה בישראל מיום הקמת המדינה. כמו כן נטען, כי פנייה לוועדת עררים לא תועיל שכן ועדה זו אינה יכולה ליתן משמעות או פרשנות למונח "בישראל" ואין בסמכותה לסטות מפרשנות המוסד לביטוח לאומי. יוער כי העותרים מציינים כי מרביתם כן פנו לוועדת העררים ונדחו על ידה. חלק מהעותרים אף פנו לבית הדין האזורי לעבודה לאחר קבלת החלטת ועדת העררים, אולם בית הדין האזורי לעבודה קבע כי יש להמתין עד להחלטת בית משפט זה בעתירה. במקרים אחרים נקבע כי לא מדובר בערעור על ועדה רפואית אלא על תביעה מאחר והסיבה לדחייה היא מועד תחילת המחלה.
39.ביום 11.5.2009 הוצא צו על תנאי המכוון למוסד לביטוח לאומי (השופטים מ' נאור, ע' ארבל ו-א' רובינשטיין). ביום 28.6.2009 התקבלה תשובת המוסד לביטוח לאומי, בה הוא חזר על טענותיו. בנוסף, מפרט המוסד לביטוח לאומי את ההשלכות התקציביות שיהיו להרחבת הפרשנות של המונח "בישראל" בחוק. לטענת המוסד לביטוח לאומי, כ-200 תביעות שהוגשו נדחו על ידי המוסד לביטוח לאומי בשל העובדה שהחולים חלו במחלה בארץ ישראל לפני קום המדינה. על פי הנטען, אם יוכרו מקרים אלו, עלותם למשק המדינה תהיה בגובה של 218 מיליון ש"ח. עוד נטען, כי ככל הנראה סכום זה אף ימשיך ויגדל במידה משמעותית אם תתקבל העתירה, שכן ישנם חולי פוליו נוספים אשר חלו במחלה לפני הקמת המדינה ולא הגישו עד כה תביעות בשל הודעת המוסד לביטוח לאומי לפיה, כאמור, ניתן
להגיש תביעה על פי החוק רק על ידי מי שחלה במחלת הפוליו לאחר קום המדינה. כמו כן, נטען כי פרשנות "גיאוגרפית" למונח "בישראל" משמעותה החלת ההסדרים הקבועים בחוק גם על תושבי ישראל אשר חלו במחלת הפוליו בשטח שהיה בעבר בריבונות ירדן או סוריה והיום הוא חלק ממדינת ישראל - קרי, רמת הגולן ומזרח ירושלים, וגם לעניין זה ישנה משמעות תקציבית.
40.היועץ המשפטי לממשלה הגיש את תשובתו בהתאם לצו על תנאי שהוצא ביום 20.7.2009 ובה הוא חזר על טענותיו שפורטו בהרחבה לעיל. כמו כן, התייחס היועץ המשפטי לממשלה למשמעות התקציבית כפי שפורטה על ידי המוסד לביטוח לאומי בתשובתו.
41.גם העותרים שבו וחזרו על טענותיהם. בנוסף, נטען כי מתצהיר המוסד לביטוח לאומי עולה כי 155 אנשים מצויים במצבם של העותרים וחלו במחלת הפוליו בעודם בישראל לפני קום המדינה. לפיכך, לטענת העותרים הכפלת 155 החולים בסכום הממוצע לתביעה מוביל לסך של כ-23 מיליון ש"ח, עלות אשר אושרה למוסד לביטוח לאומי לביצוע החוק, ולא מדובר בעלות בסך 218 מיליון ש"ח כפי שטוען המוסד לביטוח לאומי. העלות בסך 23 מיליון ש"ח מהווה 3.6% בלבד מהתקציב הכולל בסך 637 מיליון ש"ח אשר ניתן למוסד לביטוח לאומי לצורך יישום החוק.
42.העותרים מוסיפים וטוענים כי אף אם מוסיפים את החולים שחלו במחלת הפוליו במזרח ירושלים לפני סיפוחה למדינת ישראל (62 איש על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי) ואת האנשים אשר חלו ברמת הגולן לפני סיפוחה למדינת ישראל (שני אנשים בלבד על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי), מדובר ב-64 איש נוספים וסך הכל מדובר ב-219 איש. העלויות עבור 219 איש עומדות על 32 מיליון ש"ח המהווים 5% מהתקציב הכולל. לבסוף, נטען כי נכון לשנת 2009 למוסד לביטוח לאומי יתרה תקציבית בסך 190 מיליון ש"ח וכי למיטב ידיעתם של העותרים, המוסד לביטוח לאומי קיבל תקציב ליישום החוק עבור 4,000 איש, אולם בפועל הפיצוי ניתן ל-3,000 איש בלבד.
43.לאחר הדיון בעתירה שהתקיים ביום 14.9.2009, הגיש המוסד לביטוח לאומי ביום 20.10.2009, בהסכמת העותרים, פסק דין שניתן בבית הדין הארצי לעבודה בסוף חודש ספטמבר, בתיק עב"ל(ארצי) 165/09 אלמליח נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 22.9.2009). לטענת המוסד לביטוח לאומי, פסק הדין תומך בפרשנותו לחוק. העותרים בתגובה טוענים כי לפסק הדין אין השלכה למחלוקת שבין הצדדים בענייננו, מאחר ופסק הדין עוסק בחולי פוליו אשר לקו במחלה מחוץ לארץ בטרם עלו למדינת ישראל וכי בכל מקרה מדובר בחולים שחלו במחלת הפוליו לאחר קום המדינה.
דיון והכרעה
44.לאחר שעיינתי בכתבי בי הדין על נספחיהם ונשמעו טענות על פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל וכך אציע לחבריי לקבוע.
סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק
45.כידוע, העובדה שעניין מסוים נמצא בגדר סמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה, אינה באה לגרוע מסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק [ראו: בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 239-238 (1993) (להלן: עניין אייזנברג)]. כפי שנקבע בעניין אייזנברג סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק לדון בעתירה היא סמכות "שיקול דעתית" (ראו: עניין אייזנברג, שם, בעמ' 240). אמת המידה להפעלת שיקול דעתו של בית משפט זה הינה, בין היתר, כאשר מדובר במקרה חריג, המעורר בעיה ושאלה משפטית אשר ראוי על פי מהותה שתתברר בדיון בבית המשפט הגבוה לצדק. כזה הוא המקרה שלפנינו ולפיכך ראוי כי יתברר בבית משפט זה.
46.מעבר לכך, נראה כי לפחות במקרה אחד (ב"ל 2967/08) שנדון בבית הדין האזורי לעבודה בתל-אביב-יפו ביקש המוסד לביטוח לאומי בעצמו למחוק תביעה על הסף או לחלופין לדחות את מועד הדיון עד להכרעה בעתירה שלפנינו מאחר ו"הנתבע [המוסד לביטוח לאומי - י.ד.], בהיותו מוסד ציבורי וסוציאלי, יחיל את הכרעת בג"צ על כלל המבוטחים שעניינם נדון לפי החוק, גם אם לא עתרו במסגרת בג"צ 10771/07" (ראו: נספח ו' לתגובת העותרים לעמדת המשיבים מיום 17.3.2009). משכך פני הדברים, אפנה לדון בעתירה לגופה.
פרשנות החוק
47.השאלה הדרושה הכרעה במקרה דנן הינה מהי משמעות הביטוי "בישראל" בחוק. העותרים סבורים כאמור כי משמעותה של המילה "בישראל" בחוק מכוונת הן למדינת ישראל והן לארץ ישראל לפני קום המדינה. המשיבים סבורים כי המילה "בישראל" משמעותה מדינת ישראל בלבד. לפיכך, עלינו לבחון מהו הפירוש של הביטוי "בישראל" המופיע בחוק.
בטרם אתחיל במסע הפרשני, אבקש להעיר הערה הנוגעות לשטח אליו יש להתייחס כאשר עסקינן בטענת העותרים לפיה יש להחיל את החוק גם על חולים שחלו בארץ ישראל לפני קום המדינה. לדעתי כאשר עסקינן בארץ ישראל לפני קום המדינה, הכוונה היא לאותם שטחים אשר הפכו לחלק ממדינת ישראל בהתאם להסכמי שביתת הנשק משנת 1949 (ראו: סעיפים 5 ו-6 להסכם מצרים - ישראל על שביתת נשק כללית מיום 24.2.1949; סעיפים 4 ו-5 להסכם לבנון - ישראל על שביתת נשק כללית מיום 23.3.1949; סעיף 5 להסכם ממלכת הירדן ההאשמית - ישראל על שביתת
נשק כללית מיום 3.4.1949; סעיפים 4 ו-5 להסכם סוריה - ישראל על שביתת נשק כללית מיום 20.7.1949; את ההסכמים ניתן למצוא באתר האינטרנט של הכנסת:
http://www.knesset.gov.il/process/docs/armistice_agreements.htm). לפיכך, בכל מקום בו תהיה התייחסות לארץ ישראל לפני הקמת המדינה, הכוונה היא לאותם שטחים שלימים הפכו חלק ממדינת ישראל על פי הסכמי שביתת הנשק.
48.את מסענו הפרשני לבחינת השאלה דנן יש להתחיל בבסיס, קרי, בלשון החוק. "ביסוד פרשנות החקיקה עומד טקסט המבוטא בלשון הטבעית" והיא נקודת המוצא של כל פרשנות חוק [ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני -פרשנות החקיקה 81, 84 (1993) (להלן: ברק, פרשנות במשפט)].
49.הביטוי "ישראל" יכול לקבל משמעויות שונות בהקשרים שונים שבהם הוא מופיע, ומכאן שעלינו להעניק לביטוי זה פרשנות המתאימה לו על פי ההקשר בו הוא מופיע בחוק (ראו: ברק, פרשנות במשפט, שם, בעמ' 108-104). בשלב הראשון אבחן את השימוש שנעשה בביטוי "בישראל" בחוק על סעיפיו השונים וזאת בכדי להתחקות אחר המשמעות והפרשנות הלשונית המתאימה לביטוי זה במקרה דנן.
50.בחינתה של לשון החוק מובילה אותנו בשלב הראשון לסעיף המטרה של החוק, אשר על אף שאין הוא מהווה חזות הכל, יש בו כדי להדגיש את מה שנראה למחוקק מרכזי (ראו: ברק, פרשנות במשפט, שם, בעמ' 305-304). בשל חשיבות לשון סעיף המטרה אצטט בשנית את הסעיף, הקובע כי מטרת החוק הינה:
"...לפצות את נפגעי הפוליו שלקו בישראל במחלת שיתוק ילדים ובכך לבטא את מחויבותה של מדינת ישראל כלפיהם" [הדגשות הוספו - י.ד.].
בחינת סעיף המטרה מגלה כי המחוקק בחר להשתמש באותו הסעיף בשני ביטויים דומים אבל שונים: הביטוי הראשון הינו "ישראל" והביטוי השני הינו "מדינת ישראל". לדעתי, השימוש בשני ביטויים שונים מהווה אינדיקציה התומכת בפרשנות המוצעת על ידי העותרים לפיה כאשר התכוון המחוקק לחולי פוליו שחלו "בישראל", כוונתו היתה הן לחולים שחלו במחלת הפוליו במדינת ישראל, קרי לאחר קום המדינה, והן לחולים שחלו במחלת הפוליו בארץ ישראל, בימים שלפני הקמת המדינה. מסקנה זו נובעת מן ההנחה כי "למונחים שונים באותו דבר חקיקה יש משמעויות שונות" (ראו: ברק, פרשנות במשפט, לעיל, בעמ' 314). במקרה דנן קריאת סעיף המטרה מובילה למסקנה לפיה כאשר רצה המחוקק להדגיש כי מדובר בישותה הריבונית של "ישראל" כמדינה הוא ציין זאת במפורש על ידי השימוש בביטוי "מדינת ישראל". מכאן, שבמקום בו בחר המחוקק לציין את הביטוי "בישראל" בלבד, כוונתו היתה הן לארץ ישראל והן למדינת ישראל.
51.זאת ועוד, כידוע, לשון סעיף המטרה אינה עומדת בבדידותה ויש לפרש את הסעיף יחד עם יתר הוראות החוק שבו הוא מצוי (ראו: ברק, פרשנות במשפט, לעיל, בעמ' 306 והאסמכתאות שם). מקריאת החוק כמכלול ניתן ללמוד כי המחוקק השתמש בביטוי "ישראל" שלוש פעמים. הפעם הראשונה היא בסעיף המטרה, כפי שפורט לעיל. הפעם השנייה היא בסעיף 2 לחוק המגדיר "תושב ישראל" כמי "שלקה בישראל במחלת שיתוק ילדים...". הפעם השלישית, היא בסעיף 7(ב)(2) לחוק, העוסק בסמכותו של רופא מוסמך לקבוע אם "התובע לקה בישראל במחלת שיתוק ילדים". הנה כי כן, המקומות בהם מופיע הביטוי "בישראל" עוסקים בשאלת הזכאות על פי המקום בו לקה החולה במחלת הפוליו. ניתן לראות כי המחוקק שמר על אחידות בשימוש בביטוי "בישראל" ומשמעות הדבר, לדעתי, היא כי יש להעניק לביטוי "בישראל" בשלושת המקומות בהן הוא מופיע פירוש זהה. הפירוש הנכון והראוי הוא פירוש לפיו הביטוי "בישראל" מתייחס הן למדינת ישראל והן לארץ ישראל לפני קום המדינה. מפרשנות זו עולה כי יש להחיל את החוק גם על מי שחלה במחלה בישראל לפני קום המדינה. מסקנה זו מתבקשת כאמור, לאור לשון סעיף המטרה בה ביקש המחוקק לעשות הבחנה בין מקום ההידבקות במחלה לבין האחריות כלפי החולים במחלה, וזאת על ידי השימוש המובחן בביטויים "בישראל" ו"מדינת ישראל".
52.ממצא נוסף העולה מבחינת לשון החוק מעלה כי ביתר המקומות בחוק מופיע הביטוי "המדינה" בהקשר של מימון הפיצוי מכוח החוק [ראו: סעיפים 3(א), 5(1)(א), 5(1)(ב), 8(א) ו-10(ב)]. הביטוי "מדינת ישראל" מופיע אך ורק פעם אחת בסעיף המטרה כפי שצויין לעיל.
53.הנה כי כן, קריאת החוק כמכלול מחזקת אף היא את ההנחה כי המחוקק בחר בקפידה את מילותיו ובמקום שבו התכוון למדינת ישראל הוא ציין זאת במפורש ובמובחן מהביטוי "בישראל".
54.בהקשר זה אבקש להוסיף, כי ער אני לפסיקתו של בית הדין האזורי לעבודה בעניין נשוא העתירה ולעמדתו התומכת בפרשנות המוצעת על ידי המשיבים. לעניין זה אשוב בהמשך, בשלב זה אבקש להתייחס לפסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בנצרת בב"ל (נצ') 2582/08 בשארה נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 13.8.2009) (להלן: עניין בשארה). בעניין בשארה קבע בית הדין האזורי לעבודה (כבוד השופט ח' ארמון) כי הביטוי "בישראל" בחוק אינו כולל את ארץ ישראל לפני קום המדינה. בין נימוקיו ציין בית הדין האזורי לעבודה כי פרשנות לפיה החוק כולל גם חולים שלקו במחלה בישראל לפני קום המדינה, היתה מייתרת את אחד החלקים בהגדרת "תושב ישראל" בסעיף 2 לחוק, הקובע כאמור כי "תושב ישראל" הוא:
"מי שהוא תושב ישראל או תושב ישראל באזור לעניין חוק הביטוח הלאומי, וכל עוד הוא תושב כאמור" [הדגשות הוספו - י.ד.].
לגישתו של בית הדין האזורי לעבודה, לו כלל הביטוי "בישראל" גם את ארץ ישראל לפני קום המדינה, לא היה צורך לכלול בהגדרת "תושב ישראל" גם את "תושב ישראל באזור", שכן כל מה שהוא בגדר "האזור" היה כלול ממילא בארץ ישראל בתקופה שלפני קום המדינה. לצערי אין בידי להסכים עם קביעה זו. "אזור" מוגדר בחוק הביטוח הלאומי [נוסח חדש], התשנ"ה-1995 כ"יהודה והשומרון וחבל עזה". הגדרה זו והגדרת "תושב ישראל" בחוק אינה תומכת דווקא בקביעתו של בית הדין האזורי לעבודה. סעיף 2 לחוק המגדיר "תושב ישראל" עוסק בהווה, ודורש כי החולה במחלת הפוליו יהיה תושב ישראל או תושב ישראל באזור. באותו הסעיף נמצאת גם ההגדרה של "נפגע פוליו" ולפיה מדובר ב"תושב ישראל שלקה בישראל במחלת שיתוק ילדים...". הגדרת "נפגע פוליו" מוסיפה תנאי נוסף לצורך זכאות על פי החוק והוא שאותו "תושב ישראל" בהווה לקה במחלת הפוליו בעבר בישראל. על דברים אלו ניתן ללמוד גם מסעיף 1 לחוק, סעיף המטרה. לפיכך, שתי ההגדרות השונות וסעיף המטרה עוסקים ומכוונים לעניינים שונים כך שבסופו של יום כדי להיות זכאי לפיצוי מכוח החוק לא מספיק להראות כי החולה הינו "תושב ישראל" או "תושב ישראל באזור" כיום, אלא נדרש להראות בנוסף, כי החולה לקה במחלה בעבר "בישראל". המסקנה הינה כי אין הפרשנות הגורסת כי החוק חל גם על חולים שחלו בישראל לפני הקמת המדינה, מייתרת את ההגדרה של "תושב ישראל". מעבר לכך, פרשנות הביטוי "ארץ ישראל" בתקופה שלפני קום המדינה, אינה כוללת את השטחים הנכללים תחת ההגדרה של "האזור" שכן שטחים אלו אינם חלק מהשטחים שהיו חלק מארץ ישראל ולפי הסכמי הפסקת האש משנת 1949 הפכו לחלק משטח מדינת ישראל.
55.לסיכום, בחינת לשון החוק מלמדת כי הביטוי "בישראל" אינו מדבר אך ורק על מדינת ישראל אלא כולל גם את ארץ ישראל לפני קום המדינה. ואולם, כידוע, בנוסף ללשון החוק, יש לפרש את החוק באופן שיגשים את תכליתו (ראו: ברק, פרשנות במשפט, לעיל, בעמ' 88-85). תכלית החוק הינה אותם "המטרות, היעדים, האינטרסים, הערכים, המדיניות והפונקציה שהחוק נועד להגשים" [ראו: אהרן ברק שופט בחברה דמוקרטית 190 (2004)]. כפי שנראה בהמשך הדברים, פרשנות לשון החוק עליה עמדתי לעיל, עולה בקנה אחד גם כאשר באים לבחון את תכלית החוק.
56.תכלית החוק מורכבת מתכלית סובייקטיבית ומתכלית אובייקטיבית עליהן ניתן ללמוד בין היתר, מלשון החוק, ההיסטוריה החקיקתית, מערך החקיקה, הרקע החברתי והמשפטי ועקרונות היסוד של השיטה (ראו: ברק, פרשנות במשפט, לעיל, בעמ' 144). החוק הינו "יצור חי" המקבל את משמעותו מהקשרם של הדברים ולפי המטרה אותה נועד הוא לשרת. עמד על כך השופט [כתוארו אז] י' זוסמן:
"דיבור שבחיקוק הוא יצור חי בסביבתו. הוא מקבל צביונו מהקשר הדברים, ומכאן שיש לפרשו לפי המטרה שאותו חיקוק - הוא ולא אחר - באו לשרת" [ראו: בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 513 (1970)].
דבריו של השופט זוסמן מקבלים משמעות מיוחדת במקרה דנן. החוק בו עסקינן, ש"יצא לאוויר העולם", הוא אכן "יצור חי" ומשתנה, חי ומשתנה עד כדי כך, שלדעתי הפרשנות שהוענקה לו על ידי המוסד לביטוח לאומי שונה מלשון החוק, תכליתו ומטרתו, ומכאן שעלינו להתערב בפרשנות זו על מנת להעניק לחוק פרשנות לפי המטרה אותה הוא נועד לשרת.
57.כאמור, המשמעות הלשונית של החוק מלמדת כי מטרת החוק הינה הענקת פיצוי לנפגעי מחלת הפוליו שחלו בישראל, בין אם לפני קום המדינה ובין אם לאחר קום המדינה, כאשר הדגש הוא על כך שההידבקות במחלה התרחשה "בישראל". זוהי מטרת החוק על פי לשונו וכפי שאפרט בהמשך זו היא גם מטרתו כפי שעולה מבחינת מקורות נוספים ושונים, החיצוניים לחוק עצמו. לבחינת תכלית ומטרת החוק לאור אותם מקורות, אעבור כעת.
58.כפי שציינתי, המקור העיקרי לבחינת מטרת החוק הינו לשון החוק ואולם לשון החוק אינה עומדת בבדידותה:
"על מטרת החוק ותכליתו ניתן ללמוד ממקורות שונים. החשוב והעיקרי שבהם הוא לשון ההוראה הספציפית הדורשת פירוש. אך הוראה זו אינה קיימת בבדידותה. נקבע לה מקום בחוק, ומיקום זה הוא אמצעי לפירושה. מבנהו הכללי של החוק מסייע גם הוא לפירושו, כמו גם מיקומו במערך החקיקה הכללי. כל אלה הם מקורות ח